Miguel Erroz Gaudiano
A pesar del compromiso con la transparencia en América Latina, la adopción y la implementación de los procedimientos administrativos inclusivos que la harían realidad enfrentan constantes obstáculos. Así, aunque dicha iniciativa es ampliamente elogiada, los proyectos de ley resultan escasos; las disposiciones de los pocos que se presentan se diluyen en el proceso legislativo y, cuando finalmente se promulgan, rara vez se aplican con sensatez, incluso tras repetidos esfuerzos de capacitación. Peor aún, si un acto indebido sale a la luz, pocas veces tiene repercusiones salvo para quien lo expuso.
Ciertamente, la transparencia es fundamental en la lucha contra la corrupción y el malgasto. Los intentos por garantizarla en América Latina, sin embargo, han sido frustrados por el enfoque exclusivamente centrado en la adopción de reglamentos y la formación de quienes los conciben o los ejecutan. Se ha pasado por alto que su aplicación efectiva depende, en última instancia, de si responde a los intereses de los gobernantes y los funcionarios.
Los procedimientos administrativos son el conjunto de normas que obligan a una institución a seguir pasos específicos para adoptar reglamentos, realizar investigaciones, emitir juicios, entre otras acciones. Cuando se les añade el carácter «inclusivo», estos pasos se diseñan para promover la transparencia y la participación de los interesados. Ejemplos de tales medidas incluyen el libre acceso a la información pública, la presentación periódica de informes públicos, los sistemas de revisión de pares, los procesos de toma de decisiones que les otorgan a la comunidad la oportunidad de manifestar sus puntos de vista y cuestionar los de la institución, así como la obligación de celebrar audiencias y consultas públicas.
Estos procedimientos facultan a las partes interesadas, incluidos el público en general, para supervisar, participar e influir en la toma de decisiones de los organismos, garantizando así la rendición de cuentas de la administración pública. En última instancia, mediante la revisión judicial, la decisión de una institución podría ser revocada por omitir procedimientos esenciales, lo que crea un incentivo para que el funcionariado no los ignore.
No obstante, la práctica demuestra que los reglamentos, la capacitación y la intervención de los tribunales resultan insuficientes. Estos procedimientos se adoptan de manera efectiva y se aplican con veracidad únicamente cuando se logra que todas las partes interesadas —en especial, los políticos, sus partidarios y los funcionarios— obtengan beneficios de su cumplimiento.
La obtención de estos beneficios depende, principalmente, de dos factores, ambos vinculados a cambios previos en la estructura gubernamental que establecen servidores públicos estructuralmente independientes, tanto en la forma en que acceden y progresan en sus cargos como en la administración de sus recursos financieros.
Primero, una vez consolidada la independencia estructural de los servidores públicos, los gobernantes pierden la capacidad de ejercer coerción sobre estos para conseguir que defiendan sus intereses y los de su clientela. En este escenario, ningún grupo se beneficia de una burocracia opaca que no da cuentas a nadie. Por lo tanto, al no disponer de herramientas para capturar a los servidores públicos, su segunda mejor opción será establecer procedimientos administrativos inclusivos.
Segundo, la estabilidad, la autoridad y el estatus adquiridos por los funcionarios independientes los lleva a querer preservarlos. Pero es importante considerar que la autoridad y los recursos de cualquier institución pública pueden ser aumentados o disminuidos. En este contexto, los gobernantes le concederán respaldo a una institución en la medida en que sus aliados —ya sean grupos civiles, empresariales, profesionales— y el electorado la apoyen. Esta vulnerabilidad fomenta una actitud de responsabilidad entre los funcionarios. La independencia estructural, entonces, se convierte en una medida de calidad: en lugar de justificar sus decisiones con un simple «tengo la autoridad legal», necesitan demostrar que han llegado a la decisión más justa posible.
Los conflictos entre grupos con intereses divergentes son inevitables. Sin embargo, los mecanismos que ofrecen transparencia, participación y previsibilidad, junto con la imparcialidad de los funcionarios estructuralmente independientes, les permiten a estos ganar la confianza de los distintos grupos y, por ende, su apoyo.
Mientras no se implementen estructuras gubernamentales que garanticen la independencia estructural de los servidores públicos, ni los gobernantes ni el funcionariado tendrán incentivos para establecer ni aplicar procedimientos administrativos verdaderamente inclusivos. Un buen gobierno requiere transparencia, pero esta no se consigue únicamente con reglamentos y capacitación. Las sociedades que la disfrutan lo logran porque cuentan con los incentivos citados.